關于加強生態保護監管工作的意見
各省、自治區、直轄市生態環境廳（局），新疆生產建設兵團生態環境局：
為認真落實全國生態環境保護大會精神和黨中央、國務院《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》要求，切實履行生態保護監管職責，加快構建生態保護現代化監管體系，提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大、十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹落實習近平生態文明思想，高揚生態文明旗幟，以滿足人民日益增長的優質生態產品需求和優美生態環境需要為目標，堅持山水林田湖草統一監管，不斷完善政策法規標準、監測評估預警、監督執法和督察問責的生態保護監管體系，完善自然保護地、生態保護紅線監管制度，持續加大重點區域、流域和海域生態保護監管力度，加強生物多樣性保護監管，守住自然生態安全邊界，深入推動生態文明示范建設，為深入打好污染防治攻堅戰、實現生態環境持續改善和美麗中國建設目標提供堅實保障。
（二）總體目標
到2025年，初步形成生態保護監管法規標準體系，初步建立全國生態監測網絡，提高自然保護地、生態保護紅線監管能力和生物多樣性保護水平，提升生態文明建設示范引領作用，初步形成與生態保護修復監管相匹配的指導、協調和監督體系，生態安全屏障更加牢固，生態系統質量和穩定性進一步提升。到2035年，建成與美麗中國目標相適應的現代化生態保護監管體系和監管能力，促進人與自然和諧共生。
二、完善生態監測和評估體系
（一）構建完善生態監測網絡
加快構建和完善陸海統籌、空天地一體、上下協同的全國生態監測網絡，基本覆蓋全國典型生態系統、自然保護地、重點生態功能區、生態保護紅線和重要水體。生態監測網絡要根據地理單元特征和生態保護監管需求建設，通過推動部門監測站點資源共享、推進環境監測站點向生態環境監測綜合站點改造升級、補充設置新的生態監測站點和生態監測樣地（帶）等方式實現。積極探索開展水生態、土壤生態監測及相關生態脆弱區地下水位監測，不斷加大內陸水域、海洋生態監測力度。
（二）加快完善生態保護修復評估體系
開展全國生態狀況、重點區域流域、生態保護紅線、自然保護地、縣域重點生態功能區五大評估，建立從宏觀到微觀尺度的多層次評估體系，全面掌握全國和區域生態狀況變化及趨勢。全國生態狀況遙感調查評估每五年開展一次；選擇的每個重點區域流域生態狀況調查評估完成時限原則上為一年；生態保護紅線生態狀況遙感調查評估每年開展一次；國家級自然公園人類活動遙感監測評估每年開展一次，國家級自然保護區、國家公園人類活動遙感監測評估每半年完成一次，地方可根據實際開展地方級自然保護地人類活動遙感監測評估；縣域重點生態功能區評估每年完成一次。
適時開展海洋污染基線與生態本底調查評估，進一步拓展重點流域、海域和重要水體水生生物調查評估，實施重點流域、海岸帶和典型海洋生態系統健康評估。強化氣候變化對生態系統的影響評估。
開展生態系統保護成效評估。制定指標體系和技術方法，定期評估生態保護紅線保護成效、自然保護地生態環境保護成效和生物多樣性保護成效，推進山水林田湖草系統治理以及海域海島生態修復等工作成效的評估。
構建生態修復標準體系。加快制定覆蓋重點項目、重大工程和重點區域以及貫穿問題識別、方案制定、過程管控、成效評估等重要監管環節的生態修復標準，加快制定生態修復評估指南。
三、切實加強生態保護重點領域監管
（一）積極推進生態保護紅線監管
推動建立健全生態保護紅線監管制度，出臺生態保護紅線監管辦法和監管指標體系。制定完善生態保護紅線調查、監測、評估和考核等監管制度和標準規范。有條件的地區制定和完善地方法規，為生態保護紅線監管立法積累經驗。開展生態保護紅線生態環境和人類活動本底調查，核定生態保護紅線生態功能基線水平。加強生態保護紅線面積、功能、性質和管理實施情況的監控，開展生態保護紅線監測預警。
（二）持續加強自然保護地監管
推動構建以國家公園為主體的自然保護地體系。配合有關部門推動自然保護地立法。實行最嚴格的自然保護地生態環境保護監管制度，出臺自然保護地生態環境監管辦法，加強自然保護地設立、晉（降）級、調整、整合和退出的監管，定期公布自然保護地生態環境狀況。深入推進“綠盾”自然保護地強化監督，強化對各類國家級自然保護地和重點區域自然保護地的監督檢查。建立健全自然保護地生態環境問題臺賬，嚴格落實整改銷號制度，督促重點問題依法查處到位、徹底整改到位。開展常態化監控，堅決遏制新增違法違規問題。
（三）不斷提升生物多樣性保護水平
推動生物多樣性和生物安全監管立法，完善生物多樣性調查、觀測和評估標準體系。建立健全轉基因生物自然生態風險評價、檢測監測和安全控制技術體系，提升生物技術環境安全監管能力。更新中國生物多樣性保護戰略與行動計劃。
充分發揮中國生物多樣性保護國家委員會的領導和統籌協調作用，完善年度工作調度機制，明確各部門年度工作目標和重點任務，形成生物多樣性保護和履約工作合力，增強部門之間的溝通與合作。
組織實施生物多樣性保護重大工程，聚焦京津冀、長江經濟帶、黃河流域等國家發展戰略區域涉及的生物多樣性保護優先區域，就典型生態系統、重點物種、重要生物遺傳資源開展調查、觀測和評估。每年完成一次重要水體水生生物調查。探索建設地方生物多樣性保護與可持續利用、生物多樣性保護和減貧等試點。
四、加強生態破壞問題監督和查處力度
落實中央生態環境保護督察制度，將生態保護工作開展、責任落實等情況納入督察范疇，對問題突出的開展機動式、點穴式專項督察，不斷傳導壓力，倒逼責任落實。完善生態監督執法制度，扎實推進生態環境保護綜合行政執法改革，推進《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄》實施。完善各領域監管制度措施，依法依規開展生態保護監管。
通過非現場監管、大數據監管、無人機監管等應用技術，強化對破壞濕地、林地、草地、自然岸線和近岸海域等的開礦、修路、筑壩、建設、圍填海、采砂和炸礁行為進行監督。強化對濕地生態環境保護、荒漠化防治、岸線保護修復和水產養殖環境保護的監督。堅決杜絕生態修復工程實施過程中的形式主義。
強化生態保護綜合執法與相關執法隊伍的協同聯動，形成執法合力，重點開展海洋生態保護、土地和礦產資源開發生態保護、流域水生態保護執法。加強自然保護地生態環境綜合行政執法，嚴肅查處自然保護地內開礦、筑壩、修路、建設等破壞生態環境的違法違規行為。建立信息共享機制，完善案件移送標準和程序，及時將生態破壞問題線索移交有關主管部門，及時辦理其他部門移交的問題線索。
五、深入推進生態文明示范建設
（一）完善生態文明示范建設體系
將生態文明建設和深入打好污染防治攻堅戰重點任務有機融入生態文明示范建設，強化示范建設在協同推進高水平保護與高質量發展方面的重要作用。圍繞建設美麗中國目標，結合國家重大戰略，強化示范建設的載體平臺作用，推動形成部門協同、上下聯動、全社會參與的工作格局，全面落實生態保護監管目標任務。
持續推進生態文明建設示范區、“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地、環境保護模范城市建設工作，深化提升生態省建設。生態文明建設示范區以強化規劃引領，統籌推動“五位一體”為重點；“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地以生態資源優勢為依托，探索轉化路徑模式；環境保護模范城市強化在環境宜居、社會和諧、經濟高質量發展等方面的城市示范作用；生態省和美麗中國樣本建設，要按照美麗中國建設目標推進，不斷提檔升級。開展中國生態文明獎、綠色中國年度人物評選，樹立生態文明建設先進典型，營造良好社會氛圍。
（二）嚴格示范建設監督管理
不斷完善生態文明建設示范區、“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地和環境保護模范城市建設指標體系和管理規范。嚴格示范建設準入，不斷提升示范建設質量。加大對試點地區監管力度，每三年評估試點建設成效。對于組織工作開展不力的、建設成效下降的、發生重特大生態環境事件的地區，給予警告或撤銷稱號處理。各地要建立健全本行政區域示范建設管理體系，完善建設、申報、監督全過程監管制度，通過資金支持、政策傾斜、績效考核等措施，建立形式多樣的激勵機制。
（三）強化示范建設引領帶動作用
通過生態文明示范建設，加快構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型。編制美麗中國建設生態環境保護規劃綱要，指導各地持續深入推進生態文明示范建設，高水平建設美麗中國。系統總結典型案例，提煉“綠水青山就是金山銀山”轉化模式路徑，加大宣傳推廣力度。
六、強化組織保障
（一）加強組織領導
各級生態環境部門要按照本意見要求，加強生態保護監管工作的統籌領導，推動將生態保護監管關鍵指標納入各地高質量發展考核指標體系，因地制宜出臺相關政策法規和標準，明確具體任務并組織實施。強化生態保護監管的部門聯動協作，推動生態保護和污染防治協同增效。
（二）提升監管能力
加快生態保護紅線監管平臺建設，整合生態保護紅線監管、各級各類自然保護地監管、生物多樣性調查觀測和重要水體水生生物調查平臺，建立生態破壞問題定期會商制度。推動省級生態保護紅線監管平臺建設，實現與國家平臺互聯互通。
（三）強化資金保障
要將生態保護監管工作資金納入生態環境保護年度財政預算，確保財政投入。推動健全生態補償資金機制，拓寬資金渠道，結合區域差異特征，重點向生態保護紅線、自然保護區、重要生態功能區，以及生態文明建設示范區和“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地傾斜。
（四）深化宣傳引導
加強宣傳引導，樹立生態保護和生態文明建設的典型人物、典型事跡、典型案例，擴大影響力。對長江、黃河流域生態環境問題，采取暗訪暗查等方式，編輯制作警示紀錄片，形成警示威懾。實行生態破壞違法行為舉報獎勵制度，鼓勵社會環保組織依法開展環境公益訴訟。鼓勵社會公眾參與生態保護監管。加強國際交流合作，講好生態保護中國故事。增強全社會生態環保意識，營造全社會關心、支持和參與生態保護的良好氛圍。
生態環境部
2020年12月23日
近日，生態環境部印發《關于加強生態保護監管工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確了“十四五”及2035年關于生態保護監管工作的指導思想、總體目標和重點任務等。文件對于各級生態環境部門切實履行生態保護監管職責，加快建立生態保護現代化監管體系，推動生態保護監管體系和監管能力現代化，具有極其重要的意義。針對《意見》制定的背景、過程等問題，生態環境部自然生態司有關負責人回答了記者的提問。
問：請問制定《意見》的背景是什么？
答：做好生態保護監管工作是生態文明建設的重要內容，是打好污染防治攻堅戰的重要任務，是落實生態環境監管體制改革的重要舉措。以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態環境保護工作，提出一系列新理念新思想新戰略，對生態保護監管工作作出了重要部署，推動生態保護監管制度化、規范化、法治化。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調，“十四五”期間要守住自然生態安全邊界，持續提升生態系統質量和穩定性，生態安全屏障更加牢固，生態文明建設實現新進步，這對生態保護監管工作提出了更高、更明確的要求。
近年來，生態保護監管工作不斷加強，取得顯著成效。各地推進劃定并嚴守生態保護紅線，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系。通過中央生態環境保護督察、“綠盾”自然保護地強化監督等工作，嚴肅查處了各類違法違規行為，推動問題整改和生態修復，侵占和破壞生態的行為得到有效遏制。但我國生態環境本底脆弱，生態破壞事件依然時有發生，“大躍進式”造景、違背規律搞保護和修復等“生態形式主義”問題不同程度存在，生態保護形勢依然嚴峻。同時，生態保護監管全過程鏈條有待完善，生態保護監管能力亟待提升。
構建完善的生態保護監管體系是實現“十四五”生態環境保護目標的重要保障。機構改革后，生態環境部負責“指導協調和監督生態保護修復工作”，為深入貫徹習近平生態文明思想，加快推進生態文明建設，認真落實黨中央、國務院關于生態保護監管的各項決策部署和全國生態環境保護大會精神，切實履行生態保護監管職責，加快構建生態保護監管體系，生態環境部組織編制了《意見》。
問：《意見》的制定過程如何？
答：《意見》在起草過程中，生態環境部自然生態保護司多次組織召開座談會、研討會，就生態保護監管的職責定位、主要任務、監管體系構建等廣泛征求各地生態環境部門意見，就《意見》的內容開展了深入交流與討論。
同時，落實十九屆四中、五中全會精神，根據《關于構建現代環境治理體系的指導意見》《中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單》等文件新要求，不斷修改完善《意見》，最終形成印發稿。
問：《意見》在目標設置上是如何考慮的？
答：落實十九屆四中、五中全會精神，結合《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》等文件要求，按照近期至2025年，中長期至2035年，將《意見》總體目標劃分為2025年和2035年兩個階段，與我國美麗中國建設進程相匹配。
《意見》提出到2025年，初步形成生態保護監管法規標準體系，初步建立全國生態監測網絡，提高自然保護地、生態保護紅線監管能力和生物多樣性保護水平，提升生態文明建設示范引領作用，初步形成與生態保護修復監管相匹配的指導、協調和監督體系，生態安全屏障更加牢固，生態系統質量和穩定性進一步提升。到2035年，建成與美麗中國目標相適應的現代化生態保護監管體系和監管能力，促進人與自然和諧共生。
問：生態環境部在加強生態保護監管工作的主要思路是什么？
答：《意見》緊密圍繞生態環境部“三定”職責，以滿足人民日益增長的優質生態產品需求和優美生態環境需要為目標，堅持山水林田湖草統一監管，明確生態保護監管工作的指導思想、總體目標和重點任務，不斷完善政策法規標準、監測評估預警、監督執法和督察問責等生態保護監管工作的重要“環節”和監管“鏈條”，推動構建“53111”生態保護監管體系。
“53111”生態保護監管體系中，“5”是指持續開展全國生態狀況、重點區域、生態保護紅線、自然保護地、重點生態功能區縣域5方面的監測評估；“3”是指實施好中央生態環境保護督察制度、生態監督執法制度和各重點領域生態監管制度等3項制度；3個“1”就是組織好“綠盾”自然保護地強化監督，建設好生態保護紅線監管平臺，開展好國家生態文明建設示范區、“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地和國家環境保護模范城市示范創建工作。
問：《意見》規定了哪些生態保護監管的重點任務？
答：《意見》從完善生態監測和評估體系、加強重點領域監管（加大生態保護紅線監管、強化自然保護地監管、提升生物多樣性保護水平）、加大生態破壞問題監督和查處力度、深入推進生態文明示范建設等4方面，明確了加強生態保護監管工作的7項具體任務。
一是構建完善生態監測網絡。加快構建和完善陸海統籌、空天地一體、上下協同的全國生態監測網絡。通過推動部門監測站點資源共享、推進環境監測站點向生態環境監測綜合站點改造升級、補充設置新的生態監測站點和生態監測樣地（帶）等方式滿足生態保護監管工作需要。
二是加快完善生態保護修復評估體系。包括開展全國生態狀況、重點區域流域、生態保護紅線、自然保護地、縣域重點生態功能區五大評估，建立從宏觀到微觀尺度的多層次評估體系；適時開展海洋污染基線與生態本底調查評估；制定指標體系和技術方法，開展生態系統保護成效評估；構建生態修復標準體系，加快制定覆蓋各個重要監管環節的生態修復標準和生態修復評估指南等重點任務。
三是積極推進生態保護紅線監管。推動建立健全生態保護紅線調查、監測、評估和考核等監管制度，出臺生態保護紅線監管辦法，完善監管指標體系和標準規范。開展生態保護紅線生態環境和人類活動本底調查，核定生態保護紅線生態功能基線水平。加強生態保護紅線面積、功能、性質和管理實施情況的監控，開展生態保護紅線監測預警。
四是持續加強自然保護地監管。實行最嚴格的自然保護地生態環境保護監管制度，加強自然保護地設立、晉（降）級、調整、整合和退出的監管。深入推進“綠盾”自然保護地強化監督，強化對各類國家級自然保護地和重點區域自然保護地的監督檢查。建立健全自然保護地生態環境問題臺賬，嚴格落實整改銷號制度。開展常態化監控，堅決遏制新增違法違規問題。
五是不斷提升生物多樣性保護水平。推動生物多樣性和生物安全監管立法，建立健全轉基因生物自然生態風險評價、檢測監測和安全控制技術體系，提升生物技術環境安全監管能力。更新中國生物多樣性保護戰略與行動計劃。充分發揮中國生物多樣性保護國家委員會的領導和統籌協調作用，形成生物多樣性保護和履約工作合力。組織實施生物多樣性保護重大工程。
六是加強生態破壞問題監督和查處力度。落實中央生態環境保護督察制度，完善生態監督執法制度，扎實推進生態環境保護綜合行政執法改革。強化對生態破壞行為和生態保護修復工程實施的監督。強化生態保護綜合執法與相關執法隊伍的協同聯動，建立信息共享機制，完善案件移送標準和程序。
七是深入推進生態文明示范建設。首先是完善生態文明示范建設體系，強化示范建設的載體平臺作用，將生態文明建設和深入打好污染防治攻堅戰重點任務有機融入生態文明示范建設，全面落實生態保護監管目標任務。其次是嚴格示范建設監督管理，不斷完善示范建設指標體系和管理規程，嚴格示范建設準入，不斷提升示范建設質量。最后是強化示范建設引領帶動作用，通過生態文明示范建設，加快構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型。
問：如何保障《意見》各項任務的實施？
答：為強化組織保障，《意見》提出四方面要求，一是加強生態保護監管工作的統籌領導，強化生態保護監管的部門聯動協作，推動生態保護和污染防治協同增效。二是提升監管能力，加快生態保護紅線監管平臺建設，整合生態保護紅線監管、各級各類自然保護地監管、生物多樣性調查觀測和重要水體水生生物調查平臺。三是強化資金保障，推動健全生態補償機制，拓寬資金渠道，重點向生態保護紅線、自然保護區、重要生態功能區，以及生態文明建設示范區和“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地傾斜。四是加強宣傳引導，增強全社會生態環保意識，營造全社會關心、支持和參與生態保護的良好氛圍。
加強生態保護修復監管是生態文明建設賦予生態環境部門的神圣使命，《意見》提供了一般性的指導，還需要各地結合實踐，在實踐中不斷完善，不斷開創新局面。