“十 四五 ”環 境影響評價與排污許可改革實施方案

（征 求意見稿）

為貫徹落實“十四五”生態環境保護目標、任務，強化制度改革創新，健全以環境影響評價（以下簡稱環評）制度為主體的源頭預防體系，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，助力污染防治攻堅戰，推動生態環境質量持續改善，促進高質量發展，制定本方案。

一、奮力開創環評與排污許可管理新局面

（一）“十三五”環評與排污許可改革取得重要突破

“十三五”期間，環評與排污許可圍繞支撐環境質量改善，立足服務高質量發展，全面推進“放管服”改革，不斷提升源頭預防和過程監管效能。“三線一單”從試點推進到全面鋪開，完成了所有省級成果發布，全國生態環境分區管控體系初步建立。排污許可確立核心制度地位，出臺了《排污許可管理條例》，覆蓋所有固定污染源。環評“放管服”力度空前，取消了竣工環保驗收和環評機構資質審批等多項行政許可，登記表由審批改為在線備案，審批和監管全面向基層下沉。規劃環評、項目環評與排污許可進一步聚焦重點、優化流程、提高效能，法律法規和標準規范體系更加健全，法治化、規范化、精細化、信息化、便民化水平進一步提高，為協同推進生態環境高水平保護和經濟高質量發展發揮了重要作用。

支持高質量發展作用凸顯。“三大地區”（京津冀、長三角和珠三角）、長江經濟帶等區域發展戰略環評全面完成，“三線一單”逐步落地應用，基礎性和引導性作用愈發明顯。流域、省級礦產資源規劃環評取得新突破，產業園區、煤炭礦區、港口、能源化工基地規劃環評全面推進，在優布局、調結構、控規模、促轉型等方面發揮了重要作用。

推動區域污染物減排成效顯著。 通過項目環評推動減少化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放量約46.8萬噸、3.7萬噸、19.0萬噸、27.4萬噸、42.5萬噸。將273.44萬家排污單位納入排污許可管理，涉及年許可排放化學需氧量470.80萬噸、氨氮49.67萬噸、二氧化硫560.65萬噸、氮氧化物790.04萬噸。

加強生態保護措施有力。通過 30 余個流域綜合規劃環評，對近 200 個不符合生態保護要求的水利水電工程提出取消建設的優化建議，將多段干、支流納入棲息地整體性保護。重大工程建設的生態保護和修復措施進一步強化，野生動物通道、過魚設施、替代生境建設等逐步成為水利水電和線性工程標配，全封閉聲屏障等環保創新措施開始落地實施。

服務“六穩”“六保”多措并舉。對新冠疫情防控急需的建設項目實施環評應急保障。制定實施環評審批正面清單，修訂建設項目環評分類管理名錄和環境影響報告表格式，建成全國環評技術評估服務咨詢平臺。大幅提升環評審批效率，全國平均審批時間已經壓縮到法定時限的一半。

（二）環評與排污許可工作任重道遠

“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，也是持續改善生態環境質量、筑牢生態安全屏障的關鍵時期。環評與排污許可作為與經濟社會發展密切聯系的重要環境管理制度，對照高質量發展的時代主題，推進全面綠色轉型的引導、約束作用亟待發揮；對照持續改善生態環境質量的核心目標，源頭預防、過程監管的效力亟待提升；對照治理體系和治理能力現代化的總體要求，內涵豐富、高效聯動、支撐到位的制度體系亟待健全；對照人民群眾日益增長的美好生活需要，依法規范行政、維護環境權益的能力亟待增強。統籌經濟社會發展與生態環境保護的責任重大。

我國工業化城鎮化仍將保持較快增長，一些地區傳統發展路徑依賴嚴重，上馬高耗能高排放（“兩高”）項目沖動仍較強烈，加強生態環境源頭防控，在發展中守住綠水青山第一道防線的責任持續加大。推進污染物減排和生態保護的壓力高企。區域污染物排放總量仍居高位，排污許可管理與區域、流域生態環境質量尚未真正掛鉤，壓減許可排放量難度大。新建項目呈現向中西部欠發達地區、流域上游和生態敏感區布局建設的態勢，對當地生態環境準入把關和事中事后監管帶來新的壓力

創新環評與排污許可管理體系的任務繁重。“三線一單”法律支撐薄弱，規劃環評落地實施機制尚不健全。排污許可制與環評、總量、統計、監測、執法等相關制度的銜接融合亟待推進。溫室氣體排放納入環評與排污許可的管理和技術儲備不足。生物多樣性保護、人群健康評價等尚未與國際接軌。

維護公眾合法環境權益的考驗嚴峻。環評與排污許可領域信息公開、公眾參與范圍和深度不斷拓展，社會關注度日益提升，重大規劃和項目建設、第三方中介服務時常成為輿情焦點，涉環保“鄰避”問題防范化解形勢更加嚴峻復雜。

二、總體思路

（三）指導思想

深入貫徹習近平生態文明思想，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，以持續改善生態環境質量為核心，堅持精準治污、科學治污、依法治污，堅持綜合治理、系統治理、源頭治理，堅持推進減污降碳協同增效，完善以“三線一單”為核心的生態環境分區管控制度，持續提升重點領域重點行業環評管理效能，全面實行排污許可制，協同推進“放管服”改革，充分發揮環評與排污許可在源頭預防和過程監管中的效力，為深入打好污染防治攻堅戰、推進高質量發展提供有力支撐。

（四）基本原則

堅持問題導向、改革創新，聚焦環評效力不高、固定污染源管理不夠系統精細、事中事后監管相對薄弱等短板，用改革的辦法解決問題，推進制度創新。堅持制度銜接、形成合力，構建“三線一單”、規劃環評、項目環評、排污許可有效聯動體系，強化與執法、督察等制度的相互支撐。堅持試點先行、穩中求進，依法依規推進改革，保持制度體系和管理要求基本統一，支持具備條件的地區和領域納入改革試點，并逐步規范化、制度化。堅持提升能力、強化支撐，統籌推進法規、技術和信息化體系建設，提升管理和技術隊伍依法履職的能力水平。

（五）主要目標

源頭預防作用進一步提升。全國“三線一單”生態環境分區管控體系基本形成，管理機制、技術體系和數據共享系統基本完善。政策環評穩步推進，規劃環評體系更加健全，重點領域、重點行業環評管理效能持續提升。

排污許可核心制度進一步穩固。固定污染源排污許可全要素、全周期管理基本實現，固定污染源排污許可執法監管體系全面建立，排污許可“一證式”管理全面落實，以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系基本形成。

制度創新體系進一步豐富。初步形成“三線一單”、規劃環評、項目環評、排污許可以及與執法、督察等相關制度的閉環管理體系。推進將溫室氣體排放影響納入環評。環評與排污許可信用管理制度更加完善，第三方服務市場全面規范。

基礎保障能力進一步加強。一批新領域、新行業管理政策、技術方法出臺實施。環評與排污許可信息銜接、業務協同有效推進，排污許可信息系統功能持續拓展，智能查重覆蓋所有環評文件，信息化建設和應用水平持續提升。

三、深化體制機制改革，推進完善閉環管理體系

（六）全鏈條優化管理

健全環評和排污許可管理鏈條。完善涵蓋“三線一單”、規劃環評、項目環評、排污許可的管理制度體系，明確功能定位、責任邊界和銜接關系，避免重復評價。以產業園區、石化基地、能源基地等規劃環評為重點，強化規劃環評與“三線一單”聯動，推動“三線一單”成果落地。深化產業園區規劃環評與項目環評聯動改革試點，探索簡化相關項目環評管理。

探索建立污染影響類和生態影響類建設項目差異化全過程監管體系。選取具備條件的地方，開展污染影響類項目環評與排污許可深度銜接改革試點；對符合規劃環評要求，且排污許可證能夠有效承接的部分建設項目環境影響報告表，探索將審批制調整為備案制；對納入排污許可證管理的污染影響類項目，深化自主驗收和后評價管理改革。

統一建設項目環評管理機制。推進形成環評統一管理格局，理順機制、規范流程、打通平臺、共享數據。推進省級以下環評審批權限評估調整，縣級分局原則上只負責環境影響較小的部分報告表審批。

實施集中行政審批改革的地方， 應當健全統一環評機制 ，將承擔環評審批的相關部門納入政策指導、業務培訓、環評文件復核、信息化監管等工作體系，做到統一尺度、規范把關。

（七）全過程公正監管

全面加強日常業務監管。 落實環評與排污許可監管行動計劃，對產業園區、流域、交通、煤炭礦區等領域規劃環評開展和落實情況進行抽查，對實施中產生重大不良環境影響的規劃依法開展核查。對建設項目環評開展情況，污染物區域削減替代、生態環境保護設施和措施等環評文件及批復要求落實情況進行抽查。

按季度開展環評文件復核抽查，會同相關部門加強環評工程師管理，開展環評單位和人員清理整頓。建立健全排污許可信用管理體系，全面實施“一處失信、全國受限”的跨地區環評失信聯合懲戒機制，推進環評與排污許可違法等嚴重失信信息納入國家有關信用信息系統。強化行政處罰與刑事司法銜接，嚴懲弄虛作假，堅決整治環評技術服務市場亂象。

健全執法督察相關長效監管機制。落實建設項目環評屬地監管，深化地市級生態環境部門參與國家級、省級環評審批機制， 健全市級監管、省級抽查、部級指導的屬地環評監管責任體系。發揮流域海域生態環境監督管理機構作用，強化環評會商和事中事后監管。健全信息共享和問題線索移交工作機制，發現的違法違規線索及時移交執法部門，區域性、行業性等問題突出的，按有關要求納入生態環境保護督察。加強環評與排污許可領域行政執法與刑事司法銜接，加大違法懲處和震懾力度。

（八）全方位提升服務

持續推進優化營商環境。全面推進環評與排污許可政務服務標準化。持續深化“證照分離”改革，加快完成排污許可事項“跨省通辦”“全程網辦”，實現排污許可事項在不同地域無差別受理、同標準辦理，加快推進電子證照簽發。繼續支持北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳等試點城市深化環評與排污許可改革，為其他地區提供可復制推廣的經驗。

不斷提升審批服務水平。持續完善國家、地方、重大外資項目“三本臺賬”環評審批服務體系，提前介入指導，對符合生態環保要求的開辟綠色通道，提高審批效率，推動重大項目科學落地。深化遠程技術評估服務，推動解決小微企業和基層審批部門實際困難。

四、推進“三線一單”落地實施，加強生態環境分區管控

（九）推進生態環境協同管控

探索建立跨區域、跨流域“三線一單”協同管控機制，統籌上下游、左右岸的保護對象與目標、空間單元與分區、準入尺度與要求等。落實長江保護法，推動長江全流域按單元精細化分區管控；加強黃河流域、赤水河流域、京津冀、長三角、成渝雙城經濟區、呼包鄂榆地區等重點區域流域海域生態環境協同管控。研究將溫室氣體排放和應對氣候變化要求納入“三線一單”生態環境分區管控體系。

（十）強化“三線一單”實施應用

制定實施加強“三線一單”生態環境分區管控的指導意見。推動建立完善政府為主體、部門深度參與的“三線一單”落地實施機制。推動做好“三線一單”與生態保護紅線評估、自然保護地優化調整、國土空間規劃編制、能源資源管理等工作的銜接。強化“三線一單”成果在生態、水、海洋、大氣、土壤等要素環境管理中的應用。

（十一）做好“三線一單”評估考核

建立國家對省、省對地市年度跟蹤與五年評估相結合的“三線一單”實施應用跟蹤評估機制，完善指標體系。推動建立以省級統籌為主，動態更新與定期調整相結合的成果更新調整機制。將“三線一單”開展、落實不力等問題按規定納入生態環境保護督察。推動將“三線一單”納入污染防治攻堅戰考核，鼓勵地方將“三線一單”納入綠色低碳發展、高質量發展等考核。

（十二）推進重點領域政策環境影響分析試點

對國家、省、市涉及區域和行業發展、資源開發利用、產業結構調整和生產力布局，以及可能對生產和消費行為產生重大影響的經濟、技術政策，推動政策制定部門開展政策環境影響分析，建立健全政策環評工作機制，適時組織開展成效評估。

五、提升重點領域環評管理效能，筑牢綠水青山第一道防線

（十三）強化生態系統保護

全力推進國土空間規劃環評，優化開發格局、調控開發強度。推進省級礦產資源、大型煤炭礦區、流域綜合規劃及水利、水電規劃環評，落實生態保護紅線和一般生態空間管控要求，強化長期性、累積性、整體性生態環境影響評價，加強生態保護與修復。嚴格重大生態影響類建設項目環評管理，落實“三線一單”和規劃環評管控要求，對生態敏感區執行避讓、減緩、補償和修復重建等保護措施。對水利、水電、線性工程、資源開發等重大項目，做好現狀生態調查和生物多樣性等生態影響評價，強化施工期、運營期生態保護對策措施。做好雅魯藏布江下游水電開發、川藏鐵路等國家戰略工程環境準入管理并強化事中事后監管。嚴格落實圍填海管控要求。

（十四）加強“兩高”項目生態環境源頭防控

嚴格執行“兩高”行業項目環評審批原則和準入條件，推動相關產業布局優化和結構調整，落實主要污染物區域削減、產能置換、煤炭消費減量替代等措施。新改擴建鋼鐵、煤電項目應達到超低排放要求，推進焦化、水泥等行業開展超低排放改造。強化對燃煤電廠摻燒廢棄物項目的環境管理。不得以改革名義降低準入要求或隨意下放環評審批權限，對審批能力不適應的依法調整上收。

（十五）推進將溫室氣體排放納入環評管理

積極開展產業園區減污降碳協同管控，強化產業園區管理機構規劃環評開展和組織落實的主體責任，高質量開展規劃環評工作，推動園區綠色低碳發展。將碳減排納入規劃環評技術體系，在產業園區規劃環評中試點開展碳排放評價，探索開展非二氧化碳溫室氣體控制，落實區域碳達峰行動相關要求。推進“兩高”行業減污降碳協同控制，支持各地深入開展溫室氣體排放環境影響評價試點，推動將溫室氣體排放強度和總量指標作為環評審批的重要依據，推進近零碳排放示范工程建設。

（十六）嚴格重點行業項目環境準入

推動重點工業行業綠色轉型升級。制定完善石化、化工、煤化工、農藥、染料中間體等行業環評管理政策，落實藍天、碧水、凈土保衛戰有關管控要求。鼓勵地方制定更嚴格的環境準入要求，推動建材、化工、鑄造、印染、電鍍、加工制造等產業集群提升改造；在鋼鐵、水泥熟料、燒結磚瓦、電解鋁、電解錳、煉化等行業項目環評審批中，嚴格落實產能替代、壓減等措施，禁止審批落后產能項目環評；嚴控建材、冶煉等行業無組織排放，推進石化、化工、工業涂裝、包裝印刷、農藥、制藥、油品儲運銷等行業項目揮發性有機物（VOCs）源頭防控。嚴格有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化等行業項目的土壤、地下水污染防治措施要求。

加強非化石能源項目環評管理。研究制定風電、光伏等行業環評管理政策，推動有關新能源規劃和項目綠色發展，防范在鳥類重要遷徙通道等環境敏感區過度集中布局，推進環境影響跟蹤監測評估。堅持“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”的原則，做好水電開發規劃和項目環評。推進大型清潔能源基地、電力外送通道等重大項目環評工作。

提升港口、機場等交通領域環評管理水平。將相關重大項目納入“三本臺賬”環評審批服務體系，推動鐵水、公鐵、公水、空陸等聯運發展，推動多式聯運型和干支銜接型貨運樞紐建設，推廣集裝箱多式聯運。推動重點區域港口、機場落實岸電設施、提高污染物收集處理等要求。強化陸海統籌，嚴格控制入海污染物排放，強化船舶溢油等環境風險評價，推動加強應急能力建設。

（十七）做好新建項目環境社會風險防范化解

推進各地建立實施環境社會風險防范化解工作機制。完善全國高風險類建設項目數據庫。對存在較大環境風險和“鄰避”問題的重大項目，強化選址選線、風險防范等要求，嚴格環境準入把關。加強對垃圾焚燒發電、對二甲苯（PX）等新建項目有關輿情及突發性事件的調度、分析研判，指導做好分類分級處置。開展“一帶一路”重點行業環境管理研究，加強對境外項目環境風險和環評管理工作指導服務。

六、全面實行排污許可制，構建固定污染源監管核心制度體系

（十八）鞏固固定污染源排污許可全覆蓋

依法將工業固體廢物、環境噪聲、海洋工程等納入排污許可管理。推動地方統籌解決土地、規劃等原因造成的無法取得環評批復、影響排污許可證核發的歷史遺留問題。推動將特殊時段禁止或者限制污染物排放要求納入排污許可證。適時修訂固定污染源排污許可分類管理名錄。按照“生產設施-治理設施-排放口”管理思路，優化排污許可證內容。指導做好排污許可證換證和新增固定污染源發證登記，實現固定污染源排污許可管理動態更新，做到固定污染源全部持證排污。

（十九）推動生態環境管理制度全聯動

研究建立與排污許可核心制度相適應的污染影響類項目環評管理體系，推動環評與排污許可在管理對象、管理內容和管理機制等方面的銜接。全面落實企事業單位污染物排放法定義務，推動將達標區域和非達標區域污染物排放量削減要求納入排污許可證。選擇長江經濟帶部分地方開展基于水生態環境質量的許可排放量核定試點研究。

開展火電、造紙、污水處理等重點行業生態環境統計與排污許可管理銜接試點，有序推動將排污許可證執行報告作為固定污染源統計的主要來源。啟動溫室氣體環境管理與排污許可制度銜接研究，升級全國排污許可證管理信息平臺，推進溫室氣體與污染物排放相關數據統一采集、相互補充、交叉核驗。

（二十）加強排污許可執法監管

構建以排污許可制為核心的固定污染源生態環境執法監管體系，推動出臺關于加強排污許可執法監管的指導意見。將排污許可制實行情況納入污染防治攻堅戰考核，作為監督幫扶重要內容，突出問題線索按規定納入生態環境保護督察。將排污許可證作為生態環境日常執法監管的主要依據，強化排污許可日常管理、環境監測、執法監管聯動，構建發現問題、督促整改、問題銷號的排污許可執法監管機制。加強行政執法與刑事司法銜接，嚴懲排污許可違法犯罪。開展試點，逐步推進排污許可證清單式執法檢查。明確重點行業依證監管的日常執法監督程序、流程，規范固定污染源執法監管方式、內容等。加大排污許可監管執法處罰信息的公開力度。

強化排污許可證后監管，加強對排放污染物種類、許可排放濃度、主要污染物年許可排放量、自行監測、執行報告和臺賬記錄等方面的監督管理，督促排污單位依證履行主體責任。修訂排污許可證質量、臺賬記錄、執行報告監管等技術性文件，組織開展排污許可證質量抽查，加強執行報告和臺賬記錄檢查。落實生態環境損害賠償制度，對違反排污許可管理要求造成生態環境損害的依法索賠。

七、夯實基礎支撐保障，提升環評與排污許可治理能力

（二十一）加強法規體系建設

推進環境影響評價法及相關法規制修訂。在重大法律法規修訂中貫徹預防為主原則，推動將“三線一單”納入黃河保護法、環境影響評價法、海洋環境保護法等制修訂。推動排污許可納入海洋環境保護法、環境噪聲污染防治法等法律法規修訂。適時修訂《專項規劃環境影響報告書審查辦法》建設項目環境影響評價分類管理名錄《建設項目環境影響后評價管理辦法（試行）》等規章文件。

（二十二）加強技術體系建設

健全技術規范體系。完善“三線一單”技術規范，推進產業園區、流域、礦產資源等規劃環評導則制修訂，優化“總綱-要素導則-行業導則-專題評價”的項目環評技術體系，推進評價模型標準化、法規化建設。推進水利、水電等行業后評價技術導則制修訂。出臺生態影響類建設項目竣工環境保護驗收技術規范。優化排污許可技術體系，開展排污許可證申請與核發技術規范和污染源核算技術指南制修訂，推進重點行業自行監測和污染防治可行技術指南制修訂。

加大基礎研究力度。開展減污降碳協同增效等關鍵技術研究，研究“污染源排放-環境質量目標-污染物允許排放量”的系統響應關系，深化多要素多尺度分區管控研究。持續開展環境影響人群健康風險分析、累積性環境影響評價、中長期生態風險評價等基礎性研究。積極開展新領域、新行業的環評管理政策和技術研究。加快推進國際先進技術方法本地化應用研究。

推進信息化建設。加強“互聯網+政務服務”，持續推進全國建設項目環評管理信息平臺、全國排污許可證管理信息平臺建設，做好與全國一體化政務服務平臺對接。加強“互聯網+監管”，完善環評文件智能復核系統功能，推進固定污染源“一企一檔”建設。推進全國“三線一單”數據共享系統、各省份數據應用系統建設。推動數據標準化，逐步實現“三線一單”、規劃環評、項目環評、排污許可、監測、執法等系統數據聯通，加強國家級平臺與地方平臺數據共享共用。鼓勵與國土空間基礎信息、地方智慧管理等系統聯通，實現跨層級、跨部門數據共享共用。

（二十三）加強隊伍能力建設

強化隊伍建設。加強對基層管理、技術隊伍的指導培訓，加大對各地行政審批部門及西部地區的培訓力度。對重點工作表現突出的集體和個人予以表揚。支持高校、科研院所等機構加強環評與排污許可研究，推進領軍人才培養。加強技術評估專家隊伍建設，推動全國評估專家信息共享共用。拓展第三方服務，推動將技術評估相關事項納入政府購買服務。推動企業配備環保專業人員，提高環評與排污許可管理水平。

強化宣傳引導。主動發聲做好環評與排污許可領域政策解讀，組織面向企業、公眾的宣傳培訓，不斷強化建設單位、排污企業自主守法意識，發揮社會監督作用。強化正反兩方面宣傳，宣傳工作進展和積極成效， 加大違法違規行為曝光力度，常態化公布典型案件，加強警示震懾。提升輿情應對能力，通過例行新聞發布會、信息公開、專題報道等形式，主動回應群眾關切，營造良好社會氛圍。