1月6日，生態環境部發布《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》：
為貫徹落實黨中央、國務院關于深入打好污染防治攻堅戰、深化生態環境保護綜合行政執法改革、構建現代環境治理體系、加強和規范事中事后監管的決策部署，堅持方向不變、力度不減，突出精準治污、科學治污、依法治污，不斷嚴格執法責任、優化執法方式、完善執法機制、規范執法行為，全面提高生態環境執法效能，切實改善生態環境質量，保障人民群眾環境權益，提出以下指導意見。
一、明確執法職責，切實落實行政執法責任
（一）建立執法事項目錄。2021年6月底前，各省級生態環境部門要結合法律、行政法規、部門規章立改廢釋和地方立法、“三定”規定等，對執法事項進行清理并編制省級生態環境保護綜合行政執法事項目錄，按程序報省級人民政府批準后向社會公開，同時建立年度動態調整機制。統籌做好鄉鎮綜合執法改革。
（二）完善履職責任制度。2021年底前，地方各級生態環境部門要制定公布簡明易懂的行政執法履職要求，對作為第一責任層級的執法事項，進一步落實崗位責任，公開履職方式，細化工作流程，強化內部監督，明確問責辦法。各省級生態環境部門要選擇部分市、縣開展執法履職評估試點，以履職效能為中心，從執法力度、辦案質量、工作成效、優化創新、指導幫扶、企業評價和公眾滿意度等方面，制定可量化的執法履職評估辦法。
（三）強化現場檢查計劃制度。2021年起，市、縣兩級生態環境部門要依據履職要求，科學統籌日常監管和執法檢查等所有現場檢查任務，結合監管執法力量、技術裝備和經費保障等情況制定年度現場檢查計劃并按月細化落實。國家、省級安排的專項監管執法活動也應納入市、縣現場檢查計劃。年度及月度現場檢查計劃應報上級生態環境部門備案。因上級臨時部署重大執法行動等特殊情況，應對現場檢查計劃作出相應調整并備案。
二、優化執法方式，高效統籌行政執法資源
（四）完善“雙隨機、一公開”監管制度。市、縣兩級生態環境部門要按照“雙隨機、一公開”制度要求，落實現場檢查計劃。將所有檢查對象納入名錄庫，按區域、行業、規模、要素等科學分類管理。日常監管執法要統籌整合檢查對象的排污許可證執行情況、環境管理水平、守法狀況、信用評價、信訪投訴等信息，設置不同的檢查比例。專項監管執法活動，按照專項檢查對象和時間要求，也應納入“雙隨機、一公開”監管。將執法人員按業務專長分類標注，將專家和專業機構分類加入。積極配合市場監管等部門建立“雙隨機、一公開”聯合檢查制度。將檢查計劃、檢查結果及時、準確、規范向社會公開。
（五）建立實施監督執法正面清單制度。2021年6月底前，各省級生態環境部門要結合環境信用體系建設建立實施常態化監督執法正面清單管理制度。優先將治污水平高、環境管理規范的企業納入正面清單，明確嚴格的清單編制、審定、公開程序，并實施動態調整。采取差異化監管措施，對正面清單內的企業原則上只開展非現場監管，在一定時期內免除現場檢查；細化輕微環境違法行為減免處罰的情形和程序，對主動報告、妥善處置、未造成污染后果的，依法減輕或免除處罰，審慎采取查封扣押、限產停產等措施。加大正向激勵力度，鼓勵實施多部門聯合激勵。
（六）推行非現場監管方式。大力拓展非現場監管的手段及應用，將其作為日常執法檢查的重要方式。2021年底前，各省級生態環境部門要建立非現場監管程序規范，明確工作流程、落實責任要求。以自動監控為非現場監管的主要手段，推行視頻監控和環保設施用水、用電監控等物聯網監管手段，積極利用無人機、無人船、走航車以及衛星遙感等科技手段，科學建立大數據采集分析、違法風險監測預警等工作程序，明確啟動現場檢查的銜接機制。推進完善法規和標準，強化污染源自動監測數據用于行政處罰。
（七）完善區域交叉檢查制度。國家和省級生態環境部門要針對生態環境保護重點任務，突出的區域性、流域性、行業性生態環境問題，以交叉檢查方式，統籌調用行政區域內執法力量，定期組織開展監督幫扶，并建立相關工作制度。檢查發現的問題原則上由當地生態環境部門查處，并持續督促整改到位。
（八）建立專案查辦制度。對案情重大、影響惡劣、后果嚴重的生態環境違法案件實施專案查辦，配備精干執法力量成立專案組，加大資源投入和后勤保障。涉及其他部門的，應采取部門聯合執法、聯合掛牌督辦等方式。充分發揮業務主管部門、技術專家和法律顧問作用，加強案件辦理過程中的技術、法律支撐。
三、完善執法機制，著力提升行政執法效能
（九）健全執法監測工作機制。2021年6月底前，市、縣兩級生態環境部門要建立生態環境執法、監測機構聯合行動、聯合培訓等機制。依據環境執法需求制定執法監測計劃，將執法監測經費納入執法工作預算。加強省駐市監測機構對所在市執法工作的支持，探索適合省以下生態環境機構監測執法垂直管理模式的縣區級“局隊站合一”運行方式。發揮市場機制作用，鼓勵有資質、能力強、信用好的社會環境監測機構參與執法監測工作。
（十）健全部門協調聯動機制。各級生態環境部門要積極與行業管理部門共同研究明確職責分工，推動聯合發文，建立生態環境問題線索通報反饋和信息共享機制，形成邊界清晰的執法職責體系，實現行業監管責任與綜合執法責任依法區分、有效銜接。對行業管理部門在日常監管中發現并移送的屬于生態環境保護綜合行政執法職責范圍的問題，各級生態環境部門要積極依法查處。
（十一）強化行政執法與刑事司法銜接機制。各級生態環境部門要積極協調，建立健全生態環境部門、公安機關、檢察機關、審判機關聯席會議制度，完善信息共享、案情通報、證據銜接、案件移送等機制，聯合制定線索通報、提前介入、涉案物品保管和委托鑒定等程序，推動解決法律適用爭議和執法實踐中的難點問題。加大部門聯合培訓力度，加強“以案釋法”和交流借鑒。依法做好生態環境損害賠償工作。
（十二）完善舉報獎勵機制。省、市兩級生態環境部門要按照有關規定，抓緊出臺舉報獎勵制度，將群眾舉報以及信訪信息作為發現違法問題的重要途徑。明確獲獎條件，細化獎勵標準，積極探索互聯網支付新模式，簡化發放流程，豐富獎勵形式。對通過舉報避免重大生態環境違法行為發生、消除重大生態環境安全隱患，或協助查處重大生態環境違法犯罪案件等情形，可對舉報人實施重獎，對舉報人個人信息嚴格保密。落實獎勵經費保障。
（十三）探索第三方輔助執法機制。探索以政府公共采購方式委托第三方社會機構輔助執法，開展污染源排查、污染防治設施運行評估、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務加強遙感監測、大數據分析等技術手段運用，為精準發現生態環境違法問題提供技術支持。加強生態環境執法智庫建設，邀請專家、律師參與重大復雜案件辦理，為高效查處生態環境違法行為提供專業支持。
四、規范執法工作，嚴格約束行政執法行為
（十四）推行行政執法公示制度。按照“誰執法、誰公示”的原則，以當地生態環境部門官方網站為主要載體，以“兩微”平臺、新聞媒體、服務窗口等為補充，拓展公示渠道。強化事前公開，主動公開檢查計劃；規范事中公示，亮明執法身份，做好告知說明；加強事后公開，及時公開行政執法決定。明確公示的內容、標準、格式，規范公示內容的采集、審核、發布、更正及撤除程序。對不按要求公示、選擇性公示、更新維護不及時的，加強考核并明確責任追究。
（十五）落實執法全過程記錄制度。各級生態環境部門要將移動執法系統使用作為落實執法全過程記錄制度的主要手段，同時進一步規范文字、音像等記錄形式。各省級生態環境部門要統籌強化移動執法系統建設、管理和應用。2022年底前，在執法工作中要做到全員、全業務、全流程使用移動執法系統，全面配備使用執法記錄儀，實現現場執法和案件辦理全程實時留痕、全過程記錄。
（十六）規范行政處罰自由裁量權。2021年底前，省級生態環境部門要結合地方實際和綜合行政執法事項目錄，對適用自由裁量權的事項進行修訂補充和完善。對主動消除或者減輕違法行為危害后果的，違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，明確依法從輕、減輕或者免予處罰的情形。鼓勵有條件的市級生態環境部門對省級裁量規則和基準細化量化，進一步壓減自由裁量權。推動行政裁量系統開發運用，逐步實現裁量電子化。鼓勵京津冀、長三角、成渝地區等探索區域統一裁量標準。
（十七）完善典型執法案例指導制度。2021年底前，國家和省級生態環境部門要建立典型案例收集、解析和發布機制。市、縣兩級生態環境部門要積極開展案件總結、分析和報送工作。從執法方式創新、執法程序規范、案卷說理明晰等方面挖掘案例的典型性、前瞻性，提煉可推廣的經驗做法。充分發揮專家學者、行業和社會組織的作用。建立健全案例發布的業務審核、法律審核和集體審議決定制度。加強案例發布宣傳，擴展案例應用，定期組織匯編。我部將對優秀的典型案例向社會公開發布并對辦案單位予以表揚和肯定。
（十八）健全執法普法制度。各級生態環境部門要按照“誰執法、誰普法”的原則，以現場檢查環節為重點，以推進說理式文書為突破，推行全程說理式執法。利用面對面陳述申辯、聽證等程序，加強對行政相對人的普法。開展“送法入企”活動，與企業集團、行業協會聯合舉辦環境守法培訓，發放環境普法讀本。市、縣生態環境部門重點要針對中小企業進行執法幫扶，每年至少開展一次普法培訓。對區域典型行業或存在的普遍性問題組織專家集中把脈會診，及時發現問題苗頭，幫助企業消除違法隱患，降低違法風險，營造良好的執法守法環境。
請各省級生態環境部門于2021年3月底前，將本地區落實本指導意見的實施方案報送我部。每年年底前，將落實本指導意見的進展情況總結報送我部。我部將持續調度各地在優化生態環境執法方式、提高執法效能方面的亮點成效及典型案例，并定期組織宣傳報道，給予公開表揚。
對《指導意見》出臺的背景、過程、主要思路和內容等，生態環境部生態環境執法局有關負責人回答了記者的提問。
問：請問《指導意見》起草的背景是什么？
答：《指導意見》的出臺可以說是滿足新要求、適應新形勢、總結新經驗以及解決老問題的迫切需要：一是滿足黨中央、國務院關于深入打好污染防治攻堅戰、深化生態環境保護綜合行政執法改革、環境治理體系和治理能力現代化等新要求；二是適應疫情防控常態化、積極服務“六穩”“六保”、優化營商環境、加強事中事后監管的新形勢；三是總結2020年疫情以來各地生態環境部門探索的關于正面清單制度、強化非現場監管、打擊惡意違法犯罪等新經驗；四是解決基層執法隊伍長期存在的人少事多、職責不清、能力不足等老問題。
問：請問《指導意見》出臺的目的是什么？希望通過《指導意見》的出臺和實施，發揮什么樣的作用？
答：《指導意見》的出臺，一是向全國生態環境執法隊伍指明了當前工作的總體方向和路徑。疫情以來，生態環境部和各地均積極探索了一些新的執法制度機制，但與當前執法面臨的新形勢、新要求相比，相關制度機制的系統性、協同性不夠，精細化和規范化亟需提升。《指導意見》對執法制度機制做了系統性的總結提升，為各地執法工作給出了明確的思路方向和具體制度指引。
二是向企業和社會釋放優化執法方式的積極信號。針對企業和行業協會希望的減少并規范現場檢查，以及對企業激勵幫扶措施的落實落地，《指導意見》中體現的差異化、智能化、規范化監管以及加強執法幫扶等思路，將有利于得到企業行業的支持，促進全社會形成良好的執法氛圍。
問：請問《指導意見》的制定過程如何?
答：《指導意見》的編制工作歷時一年多。從2019年11月開始啟動，組織11個省級生態環境部門分別針對六個重點專題開展研究，廣泛吸納地方研究成果。2020年，通過召開視頻會議、赴實地調研等方式，6次專題聽取地方生態環境執法人員對《指導意見》的意見建議。通過部官方網站公開征求社會意見，同時召開評估咨詢會聽取企業行業及專家意見，在《指導意見》修改完善過程中對社會各界相關意見建議予以充分采納。
問：請問《指導意見》的主要思路和內容是什么？
答：《指導意見》緊扣“違法問題發現”和“違法問題查處”兩大環節展開：
在違法問題發現機制中，遵循“分類監管”原則，瞄準“精準高效”目標，提升精準化、智能化、社會化的發現能力。通過加強執法計劃、深化雙隨機一公開和正面清單制度，實現對監管對象的分級分類管理和對執法資源的有效統籌，提升精準化問題發現能力；通過強化非現場監管機制，在污染物排放濃度自動監測基礎上，融合視頻監控和環保設施用水、用電監控等物聯網監管手段，利用大數據分析實現預警管理，提升智能化問題發現能力；通過健全舉報獎勵制度、探索第三方輔助執法機制，拓寬違法線索發現渠道，提升社會化問題發現能力。
在違法問題查處機制中，遵循“分類處置”原則，瞄準“科學高效”目標，通過完善自由裁量權制度、提高執法服務水平等，對輕微違法審慎包容、幫扶指導；通過強化“兩法銜接”、建立專案查辦制度等，對惡意違法嚴懲重罰，放大效應。
需要說明的是，由于執法制度建設和執法隊伍管理是相對獨立的兩方面工作，本《指導意見》主要涉及執法制度機制內容，與執法資格管理、服裝證件、標準化建設、人員培訓激勵等隊伍管理相關內容將另行作出規定。
問：請問《指導意見》規定了哪些生態環境執法的具體制度？
答：《指導意見》共分為四個部分，共涉及18項具體制度，分別側重明確職責（3項制度）、優化方式（5項制度）、完善機制（5項制度）、規范行為（5項制度）。
第一部分明確執法職責，切實落實行政執法責任。落實生態環境保護綜合行政執法改革要求，建立執法事項目錄、完善履職責任制度，強化現場檢查計劃制度，進一步明確職責任務、落實責任要求，統籌和規范針對企業的現場檢查，增強執法的統一性和權威性。
第二部分優化執法方式，高效統籌行政執法資源。從創新執法機構自身工作制度的角度，著力于優化執法方式，統籌解決執法力量薄弱與任務繁重之間的突出矛盾。通過“雙隨機、一公開”和正面清單制度，配合非現場監管方式的加強規范，切實落實差異化監管措施，精準投放執法資源，在減少對企業干擾的同時提高對違法問題的發現率；通過區域交叉檢查和專案查辦制度，集中調取精干執法資源，確保重點任務和重點案件辦理的高效完成。
第三部分完善執法機制，著力提升行政執法效能。從加強執法機構與其他機構配合的角度，著力于完善執法機制，強化協調銜接，借助多方支持放大執法效能。執法監測工作機制保障監測數據對現場執法的支撐，部門協調聯動機制保障行業監管責任與綜合執法責任的有效銜接，行政執法與刑事司法銜接機制保障對重大違法犯罪的嚴懲重罰，舉報獎勵機制和第三方輔助執法機制充分發揮廣大群眾和第三方社會機構的力量，幫助執法部門發現和查處違法問題。
第四部分規范執法工作，嚴格約束行政執法行為。通過細化完善制度要求，增強執法工作的規范化。行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、規范行政處罰自由裁量權、典型執法案例指導制度全面規范現場執法和處理處罰全過程的程序及工作要求，執法普法制度明確執法者的普法責任，強化執法幫扶和守法服務。
問：請問如何能保證《指導意見》切實落實見效？
答：一是《指導意見》本身具有良好的制度和實踐基礎。近年來，生態環境部已陸續出臺關于自由裁量權制度、執法“三項制度”、舉報獎勵制度等專門指導意見，并持續督促各地貫徹落實。地方各級生態環境執法部門也不斷創新，在優化執法方式上做了不少有益嘗試。尤其今年以來，各地積極服務“六穩”“六保”任務，結合我部正面清單制度的推行落實，在差異化監管、智慧監管、優化服務等方面探索了一些先進做法，為《指導意見》的落實奠定了良好基礎。
二是將深入推動配套制度和措施落實。目前，生態環境部正同步對正面清單制度、“雙隨機、一公開”制度、典型案例指導等重點制度開展研究分析，將進一步出臺專門的指導意見，細化完善制度設計，加強可操作性和指導性。通過重點制度的逐步完善和實施，將促進和保障《指導意見》真正落實落地。
三是將持續督促各地落實并總結經驗。《指導意見》要求，2021年3月底前，省級生態環境部門要結合本地區實際制定落實《指導意見》的實施方案。每年年底前，總結落實《指導意見》的進展情況。生態環境部將持續調度各地在優化生態環境執法方式、提高執法效能方面的亮點成效及典型案例，并定期組織宣傳報道，促進經驗交流。
