生態環境部近日下發的《關于加強高耗能、高排放項目生態環境源頭防控的指導意見（征求意見稿）》（下稱《指導意見》）提出，將從加強源頭引領、嚴格環評審批、強化監管執法等方面推進高耗能、高排放（下稱“兩高”）行業有序發展、減污降碳。

生態環境部有關負責人表示，深入打好污染防治攻堅戰，必須積極推動經濟結構綠色轉型、推動污染源頭治理。目前，“兩高”行業還存在企業生態環境主體責任缺位、區域削減不落實、事中事后監管不到位等問題，與綠色轉型發展要求仍有不小差距，亟需在深入打好污染防治攻堅戰中予以破解。

目前，高耗能、高排放行業范圍并無明確界定。根據生態環境部門職責，綜合考慮深入打好污染防治攻堅戰關注的重點行業，《指導意見》重點關注火電、石化、化工、鋼鐵、建材、有色冶煉六大行業，并盡量細化了具體管控要求適用的行業類別。

《指導意見》要求，落實生態環境分區管控。其中，強化重點區域流域差異化管控，國家大氣污染防治重點區域聚焦細顆粒物和臭氧協同控制，黃河流域、京津冀區域等缺水地區落實水資源剛性約束，長江流域和東部沿海地區加強總磷污染防治和環境風險防范。

為嚴把建設項目環境準入關，《指導意見》提出，新建、改建、擴建“兩高”項目在符合環境保護法律法規和相關法定規劃的前提下，應滿足區域環境質量改善、重點污染物排放總量控制、碳排放達峰目標和相關規劃環評要求；環境質量超標地區新建、擴建“兩高”項目，應通過產業結構調整、煤炭消費替代、污染物區域削減等措施騰出環境容量。

此外，對不符合產能淘汰置換要求的新建、擴建煉油、鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等項目，《指導意見》要求各級生態環境部門依法依規嚴格審核，確定是否屬于法定不予批準環評文件的情形。

生態環境部有關負責人表示，《指導意見》立足“六位一體”全過程環境管理框架，系統集成各重點行業現有產業政策及規劃、審批原則等管理要求，并針對重點環節有針對性地要求從嚴管控。同時，充分考慮當前正值政策調整期，《指導意見》為后續碳排放控制及有關產業政策預留接口。

《指導意見》還要求，在研究確定“兩高”項目環評審批權限時，應充分考慮各級生態環境部門環評審批管理能力。不得以環評改革試點名義隨意下放煉油、乙烯、煤化工、燃煤發電（含熱電）、電解鋁、氧化鋁、鋼鐵、水泥熟料、銅鉛鋅硅冶煉等“兩高”項目審批權限或降低審批要求。省級生態環境部門應加強對基層生態環境部門審批程序、審批結果的監督與評估，對審批能力不適應的依法調整上收。

《征求意見稿》明確，加強“兩高”企業排污許可證核發審查，對申領排污許可證的“兩高”企業加大現場核查力度。對于建設項目未依法取得環評批準文件的，重點污染物排放不符合排污許可證申請與核發技術規范、環評批準文件或總量控制要求的，未落實產能置換、煤炭減量替代、區域污染物削減等改善生態環境質量要求的，生態環境部門依法不予核發排污許可證，建設單位不得排污。

附件 1

 關于加強高耗能、高排放項目生態環境源頭防控的指導意見

 （征求意見稿） 

 “十四五”是實現 2030 年前二氧化碳排放達峰目標、持續改善 環境質量的關鍵時期，但部分地區大量規劃上馬高耗能、高排放（以 下稱“兩高”）項目，嚴重影響碳達峰目標實現和區域環境質量改 善。為深入貫徹習近平生態文明思想，全面落實黨的十九屆五中全 會關于加快推動綠色低碳發展的決策部署，堅決遏制“兩高”項目 盲目發展，推進綠色轉型實現積極發展，現就加強“兩高”項目生 態環境源頭防控提出如下指導意見。

一、加強源頭引領，促進“兩高”行業有序發展

（一）落實生態環境分區管控

做好“三線一單”地市落地細化、實施應用及后續更新調整等 工作，突出能源、產業、交通運輸結構調整和布局優化要求，切實 加強“兩高”行業管控；強化重點區域流域差異化管控，國家大氣 污染防治重點區域聚焦細顆粒物和臭氧協同控制，黃河流域、京津 冀區域等缺水地區落實水資源剛性約束，長江流域和東部沿海地區 加強總磷污染防治和環境風險防范。充分發揮“三線一單”生態環 境分區管控方案優化區域開發與保護格局的重要作用，將其作為涉 “兩高”行業政策規劃制定和相關項目環境準入的重要依據。 

（二）提升規劃環評效力

依法推進有關綜合性規劃和工業、能源等專項規劃的環評工作， 充分發揮規劃環評的調控、引領作用，落實區域環境保護目標和“三 線一單”要求，充分考慮區域和行業碳達峰目標約束，從嚴控發展 規模、優化規劃布局、產業結構與實施時序等方面，為火電、石化、 煤化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、水泥等“兩高”行業有關規劃提供 決策支撐。主導產業涉“兩高”項目的產業園區，其規劃環評應充 分考慮“兩高”項目及其帶動的上下游產業鏈，分析污染物和碳排 放情況與減排潛力，預測規劃實施可能產生的不良影響，對規劃提 出優化調整建議，充分考慮區域電源、熱源供應情況，做好蒸汽、 電力集中供應、分級使用和工業污水集中處理回用，強化園區層面 環境保護基礎設施建設、資源循環利用和風險防控體系建設，嚴格 “兩高”項目及生產工藝的生態環境準入要求，推進園區綠色低碳發 展。推進現代煤化工示范區、石化產業基地等規劃環境影響跟蹤評 價，不斷完善規劃實施的生態環境保護對策措施，必要時推動規劃 優化調整。

二、嚴格環評審批，推動“兩高”項目減污降碳

（三）嚴把建設項目環境準入關

新建、改建、擴建“兩高”項目在符合環境保護法律法規和相 關法定規劃的前提下，應滿足區域環境質量改善、重點污染物排放 總量控制、碳排放達峰目標和相關規劃環評要求；環境質量超標地 區新建、擴建“兩高”項目，還應通過產業結構調整、煤炭消費替 代、污染物區域削減等措施騰出環境容量。存在以下情形的，各級 生態環境部門要依法依規嚴格審核，確定是否屬于法定不予批準環評文件的情形：未按要求采取有效區域污染物削減措施的項目；國 家大氣污染防治重點區域內未按要求采取煤炭減量替代措施的耗煤 項目；列入《產業結構調整指導目錄》限制類或淘汰類的新建、擴 建項目；未納入國家產業規劃的石化、現代煤化工項目；未進入產 業園區的新建、擴建石化、化工、焦化、有色金屬冶煉、平板玻璃、 陶瓷項目；所在園區未依法開展規劃環評的項目；不符合生態環境 準入清單管控要求或所在園區環境準入要求的項目；不符合產能淘 汰置換要求的新建、擴建煉油、鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等 項目。

（四）提升行業清潔生產和減污降碳水平

新建、擴建“兩高”項目應采用先進適用的工藝技術和裝備， 單位產品物耗、能耗、水耗等清潔生產水平和污染物排放強度應達 到清潔生產一級水平或同行業先進水平；鼓勵使用清潔燃料，重點 區域建設項目原則上不新建燃煤自備鍋爐，涉煤項目不得將蘭炭、 石油焦等高污染燃料作為煤炭替代措施。新建“兩高”項目大宗物 料優先采用鐵路、管道或水路專用線運輸，短途接駁優先使用新能 源車輛運輸。

新建、改建、擴建“兩高”項目應采取嚴格的污染防治措施， 嚴格執行各項污染物排放控制標準要求和固體廢物管理計劃、申報、 轉移聯單等制度。火電項目優先采用清潔生產技術工藝及設備以滿 足超低排放要求，采用鍋爐提效改造、煙道優化、煙氣余熱綜合利 用等節能低碳技術措施，降低供電煤耗和廠用電率。煉鋼、煉鐵項 目宜選用低硫煤、低硫礦，采用高比例球團礦冶煉技術、綠色潔凈 電爐煉鋼技術以及燒結煙氣循環利用、余能利用等節能低碳技術，鼓勵達到污染物超低排放要求。現代煤化工項目應強化節水措施， 廢水進行深度處理、分質利用，參照執行石油煉制和石油化學工業 污染物排放標準中特別排放要求，低溫甲醇洗尾氣等高濃度二氧化 碳氣體盡可能回收利用。石化項目宜采取全密閉、連續化、自動化 等生產技術，合理確定儲罐類型，采用油品在線調和、密閉式循環 水冷卻系統和低（無）泄漏的泵、壓縮機設備等措施，有效控制 VOCs 無組織排放。電解鋁項目加強氟化物無組織排放控制及電解煙氣脫 硫措施，鼓勵對天窗無組織排放實施氟化物在線監測；嚴格控制電 解陽級效應，減少溫室氣體排放；銅冶煉企業宜采用閃速吹煉和連 續吹煉工藝設備，加強余熱回收利用，減少含重金屬煙氣排放。水 泥熟料生產項目應加強廢氣控制與治理，鼓勵達到超低排放要求， 采取高效預熱分解、高效優化粉磨、窯系統節能監控、余熱利用等 節能技術，提高替代燃料或廢棄物使用比例。

嚴密防控“兩高”項目環境風險，建立完善的風險防控和監測 體系，提升環境風險防控能力，石化、化工項目事故廢水收集系統 宜采用“重力流”方式，提高事故廢水收集保障率。

（五）嚴格落實“兩高”項目區域削減

石化、煤化工、燃煤發電（含熱電）、鋼鐵、有色金屬冶煉項 目須嚴格落實《關于加強重點行業建設項目區域削減措施監督管理 的通知》（環辦環評〔2020〕36 號）要求，制定配套區域污染物削 減方案，明確區域削減措施及責任主體。環境質量超標的區域、流 域，實行重點污染物排放倍量削減，其他區域、流域實行等量削減。 區域削減量應來源于納入排污許可管理的現有排污單位擬通過治理 或淘汰獲得的削減量，不得使用環境質量限期達標規劃等污染治理規劃確定的削減措施形成的削減量。削減替代量原則上應來源于同 一地級市或市級行政區域內同一流域，確需在省級行政區域內統一 調配的，削減替代來源應為同行業“兩高”企業。

（六）開展項目環評碳排放影響評價試點

率先對“兩高”項目開展碳排放影響評價試點，在環評文件中 設置碳排放評價專章，開展碳排放量核算；依據行業碳達峰目標要 求，分別從原燃料清潔替代、節能降耗技術、余熱余能利用、清潔 運輸方式等方面提出針對性的降碳措施與控制要求；推動燃煤發電（含熱電）、鋼鐵、電解鋁、石化等行業開展全流程二氧化碳減排示 范工程。各級生態環境部門審批“兩高”項目環評文件，應銜接落 實有關碳達峰行動方案、清潔能源替代、煤炭消費總量控制等政策 要求，明確碳排放控制要求。

三、強化監管執法，確保政策措施落地見效

（七）嚴格排污許可

加強“兩高”企業排污許可證核發審查，對申領排污許可證的 “兩高”企業加大現場核查力度。對于建設項目未依法取得環評批準 文件的，重點污染物排放不符合排污許可證申請與核發技術規范、 環評批準文件或總量控制要求的，未落實產能置換、煤炭減量替代、 區域污染物削減等改善生態環境質量要求的，生態環境部門依法不 予核發排污許可證，建設單位不得排污。對于持有排污限期整改通 知書的“兩高”企業，密切跟蹤整改落實情況，發現未按期完成整 改、存在無證排污行為的，依法從嚴處罰。

（八）加大監管力度

各級生態環境部門根據環評與排污許可監管行動計劃，綜合運用大數據、“互聯網+監管”等技術手段，加強“兩高”項目監督檢 查。對已批復環評文件的項目，加大復核抽查比例，審批把關不嚴 的，嚴格按要求整改；發現通過欺騙等不正當手段取得環評批復的， 依法撤銷環評批復。對已開工在建的，還要重點檢查生態環境保護 要求和措施是否同步實施，是否存在重大變動。對已經投入生產或 者使用的，還要重點檢查環評文件及批復提出的生態環境保護措施 和重點污染物區域削減替代等要求落實情況、排污許可證申領和執 行情況、環境信息依法披露情況。生態環境部將進一步加強督促指 導。

（九）強化責任追究

嚴厲打擊“兩高”企業環境違法行為，存在“未批先建”、環 保措施未落實、無證排污、不按證排污違法行為的，依法從嚴處罰。 嚴肅查處“兩高”項目環評文件質量問題，環評文件弄虛作假的， 對負有責任的建設單位、環評單位及有關責任人依法處罰，并向社 會曝光。地方政府落實“兩高”項目生態環境保護措施不力問題突 出的，納入生態環境保護督察。生態環境部門工作人員不依法履職、 把關不嚴的，依法給予處分，造成重大損失或影響的，依法追究相 關責任人責任。

四、保障措施

（十）加強組織領導

各地生態環境部門要切實提高政治站位，認真落實堅決遏制“兩 高”項目盲目發展的要求，充分發揮環境影響評價源頭預防作用， 加強“兩高”項目生態環境源頭防控。省級生態環境部門要加強統 籌協調，做好跟蹤調度，建立行政區域內擬上馬“兩高”項目環境管理臺賬，定期調度本區域內“兩高”項目實施進度、環評批復落 實情況、排污許可證核發與執行及監管情況。2021 年 7 月底前向生 態環境部報送“兩高”項目環境管理臺賬，后續每半年一更新。

（十一）合理劃分事權

研究確定“兩高”項目環評審批權限時，應充分考慮各級生態 環境部門環評審批管理能力。不得以環評改革試點名義隨意下放煉 油、乙烯、煤化工、燃煤發電（含熱電）、電解鋁、氧化鋁、鋼鐵、 水泥熟料、銅鉛鋅硅冶煉等“兩高”項目審批權限或降低審批要求。 省級生態環境部門應加強對基層生態環境部門審批程序、審批結果 的監督與評估，對審批能力不適應的依法調整上收。

（十二）做好宣傳培訓

各級生態環境部門要組織好宣貫培訓，吃透把準“兩高”項目 環境準入政策要求；指導有關企業持續提升“兩高”項目清潔生產 和污染防治水平。加強輿論引導，宣傳“兩高”行業減污降碳先進 示范工程，公開曝光違規上馬、違法排污、損害群眾環境權益等典 型案件，形成全社會共同推動發展方式綠色低碳轉型的良好輿論氛 圍。